공수처, 존재의 이유 질문받는 1년
“공수처가 자기 성찰적 권한을 행사한다면, 국민친화적인, 인권친화적인 국가기관이 될 것이라 생각하고, 이를 통해 국민 여러분의 마음과 신뢰를 얻을 수 있게 되리라 믿습니다. 또한 이를 통해 공수처가 우리 헌정 질서 속에 단단히 뿌리내릴 수 있으리라 확신합니다.”
2021년 1월21일 김진욱 초대 고위공직자범죄수사처장은 경기도 과천시 정부과천청사에서 열린 취임식에서 이렇게 말했다. 그로부터 1년이 흘렀다. 신생 수사기관으로서 한계를 고려하더라도, ‘빌 공’(空)자를 써서 ‘공(空)수처’라는 조롱까지 듣는다. 무분별한 통신자료 조회, 원칙 없는 구속영장 청구는 물론이고 이렇다 할 수사 성과를 찾기 어렵다. 공수처는 얼마큼 국민의 마음과 신뢰를 얻었나. 헌정 질서에 얼마나 뿌리내렸나. 속 시원히 답하기 어렵다.
공수처에 실어 담고자 했던 국민의 여망은 분명했다. 검찰이 캐비닛에서 마음대로 꺼내 뭉개거나 부풀리던 고위공직자 부패 범죄를 공정하게 수사한다. ‘제 식구 감싸기’로 소리 소문 없이 묻혔던 판검사의 비리도 예외가 아니다. 검찰이 독점하던 기소권을 나눠 갖고 그 존재 자체로 검찰을 견제한다. 이러한 여망을 실현하려면, 공수처는 국민의 신뢰와 지지를 갈구하던 1년 전의 그 ‘낮은 자세’로 돌아가야만 한다. 공수처의 지난 1년을 돌아보고 앞으로 나아가야 할 길을 짚어본다._편집자주
“왜 저희만 가지고 사찰이라고 그러시는지….”
2021년 12월30일 국회 법제사법위원회 현안질의. 권성동 국민의힘 의원이 고위공직자범죄수사처(공수처)의 통신자료(가입자 개인정보) 조회를 ‘불법 사찰’이라고 비난하자 김진욱 공수처장이 이렇게 답했다.
논란이 된 윤석열 국민의힘 대선 후보에 대한 통신자료 조회는 공수처가 3차례, 서울중앙지검이 4차례였다. 윤 후보의 배우자 김건희씨에 대한 조회는 각 1차례(공수처)와 5차례(서울중앙지검)였다. 수사기관 가운데 공수처만 통신자료를 조회하는 것이 아닐뿐더러, 수사 단서를 찾기 위한 적법한 관행이라는 항변이다. ‘왜 공수처만 트집 잡느냐’는 억울한 마음이 김진욱 공수처장의 말에서 묻어났다.
‘통신자료(가입자 정보) 조회’는 수사기관이 요청해 피의자 등 사건 관계인과 통화한 상대방의 이름, 주민등록번호, 주소, 전화번호 등을 통신사로부터 받는 것을 뜻한다. 범죄 수사를 위해 수사 대상자의 통화 목록과 상대를 파악하는 활동은 불가피한 측면이 있다. 그러나 수사기관의 무분별한 통신자료 조회는 인권침해에 해당한다. 이미 10여 년 전부터 법원의 영장 없이, 당사자 모르게, 조회 이유도 설명하지 않고 정보가 건네지는 관행에 대한 문제제기가 계속되고 있다. 국가인권위원회는 2022년 1월6일 수사기관에 통신자료를 제공하는 절차에서 인권침해가 최소화되도록 전기통신사업법을 개정하라고 촉구하는 성명을 송두환 위원장 명의로 발표했다. 인권위는 2014년에도 법 개정을 권고한 바 있다. ‘인권친화적 수사기구’라고 스스로 표명하는 공수처라면 적어도 ‘왜 우리만 탓하냐’고 받아칠 일은 아니었다는 이야기다.
2022년 1월21일, 공수처가 출범한 지 1년을 맞는다. 공수처 설립은 1996년 11월 시민단체인 참여연대가 고위공직자비리수사처 신설 등의 내용을 담은 부패방지법을 입법 청원한 뒤 25년 만에 이뤄낸 성과다. “공수처 설치는 국민적 여망”(2017년 9월18일 법무부 자문기관 법무·검찰개혁위원회)이었고, 그 여망에는 공직자 권력형 비리를 공정하게 수사하고 무소불위의 검찰 권력을 견제해주리라는 기대가 담겨 있었다.
그런 공수처가 출범 1년 만에 ‘존재 이유’를 질문받는 처지가 됐다. 수사도, 인권보호도 낙제점이라는 평가를 받으면서다. 일부에서 주장하는 ‘공수처 폐지’는 정치적 구호에 그칠 공산이 크지만, 스스로 존재가치를 증명하지 못하면 위기에서 빠져나올 수 없다. 공수처 출범 1년을 맞아, <한겨레21>은 법조계 전문가 15명(24쪽 명단 참조)에게 공수처의 지난 1년, 그리고 공수처가 다시 나아갈 길을 물었다.
① 성과: 수사 의지 의심되는 ‘1호 사건’
2021년 12월31일 기준으로 공수처에 접수된 사건은 2840건이다. 그중 공수처가 입건한 사건은 12건(피의자 24명)이라고 알려졌다. 이 가운데 공수처가 수사해서 기소한 사건은 아직 1건도 없다. 이렇다 할 공수처의 수사 성과가 없다는 탄식이 나온다.
상징성이 큰 ‘1호 사건’의 선정부터 의아했다. 조희연 서울시교육청 교육감은 2018년 해직교사 5명을 특별채용하는 과정에서 부당하게 압력을 행사한 혐의를 받았는데, 감사원 감사 결과를 토대로 경찰에 고발된 사건을 공수처가 넘겨받아서 ‘공제1호’를 부여했다. 공수처는 일반 고위공직자에 대해서는 수사권을, 수사기관이나 사법부의 고위공직자에 대해서는 수사권과 기소권을 모두 갖는다. 조희연 교육감에 대해 공수처가 기소권도 없는데다, 사건 내용이 전형적인 공직자 부패와는 거리가 멀어 ‘비난 덜 받는 사건, 성과 내기 좋은 사건을 골랐다’는 비아냥을 들었다.
공수처가 기소권을 갖는 검사에 대한 ‘1호 사건’도 기소 대신 아무 결론 없이 검찰에 사건을 이첩하며 논란을 빚었다. 이규원 전 대검찰청 과거사진상조사단 검사(현 대전지검 부부장)는 김학의 전 법무부 차관 ‘별장 성접대’ 사건과 관련해 윤중천씨와 면담한 보고서를 허위로 작성하고 이를 외부에 유출했다는 의혹을 받는다. 서울중앙지검은 2021년 3월 이규원 검사에 대한 의혹 가운데 고위공직자 범죄에 해당하는 혐의 부분만을 떼어 공수처에 사건을 넘겼다. 그러나 공수처는 9개월이 지난 12월, 이 사건을 다시 검찰로 넘겼다. 검찰이 관련 사건을 수사 중이니 한번에 기소할 수 있도록 사건을 이첩했다고 공수처는 설명했다. 이윤제 명지대 법학과 교수(1기 법무·검찰개혁위원회 위원)는 “검사 사건은 공수처가 우선권을 가진다는 생각으로 ‘공소권 유보부 이첩’(향후 공소권 행사를 유보한 이첩)이라는 개념까지 주장하다가 갑자기 태도를 바꿔 이규원 검사 사건을 (검찰로) 이첩한 건 모순된다. 공수처가 스스로의 존재가치를 부정한 것”이라고 지적했다.
법조계 전문가들은 이런 혼란의 근본 원인으로 ‘공수처의 전문성 부족’을 꼽는다. 이창현 한국외국어대 법학전문대학원 교수(공수처 수사심의위 위원)는 “공수처가 인지해서 수사한 사건이 1건도 없다. 경찰에서 가져와 검찰로 보낸 한 건 말고는 사건 처리한 게 없지 않나. 수사기관이 수사를 못하면 변명의 여지가 없다. 수사를 안 해본 사람들이 수사하려니 전문성이 부족해 벌어지는 일”이라고 말했다. 김남근 변호사(민변 개혁입법특별위원회 위원장)는 “검사가 수사 못하는 사건을 공수처가 나서서 수사하는 그림이 그려져야 하는데, 지금 권력형 비리 수사에 공수처가 나서줘야 한다고 생각하는 사람은 없다. 공수처가 상설특검 같은 위상이 있는데 공수처를 논외로 하고 특검 이야기가 또 나오는 게 공수처의 위상이 꼬이고 있다는 이야기”라고 말했다.
② 철학: ‘황제조사’와 인권침해 논란
“축구팀으로 따지면 창단된 신생팀에 우승 트로피부터 가져오라는 얘기는 과도하다고 생각한다.”
박범계 법무부 장관은 2021년 12월26일 한 방송 프로그램에 출연해 공수처와 관련해 이렇게 말했다. 신생기관인 공수처에 당장 성과를 내놓으라고 요구하는 것은 너무한 일이니 일단 기다려보자는 이야기다. 그러나 ‘신생팀’의 한계라는 변명만으로는 설명되지 못할 과오가 이어졌다. 특히 검찰의 낡은 수사 방식을 답습해 도마 위에 올랐다. 2021년 3월 김학의 전 법무부 차관 불법 출국금지 수사 방해 의혹 사건의 피의자인 이성윤 당시 서울중앙지검장을 소환 조사하는 과정에서 김진욱 처장은 자신의 관용차를 제공해 논란이 일었다. 1시간 넘게 진행된 비공개 면담의 내용도 기록되지 않았다. 4월 이 사실이 언론 보도로 알려지며 ‘황제조사’라는 비판이 나왔다. 공수처는 보안상 어쩔 수 없었다고 설명하다가 그해 6월 공식 사과했다. 검찰 관계자가 이 논란을 최초 보도한 기자에게 CCTV 영상 등을 흘려준 혐의(공무상 비밀누설)를 공수처가 수사하면서, 해당 기자의 통신자료와 통신사실 확인자료(통화 내역)까지 확인한 사실이 12월 알려졌다.
김한규 변호사(전 서울변회 회장)는 “국정농단 사건 때 우병우 전 청와대 민정수석이 황제조사로 큰 논란이 됐다. 피의자를 관용차에 태웠으면 사과하고 넘어갈 일은 아니다. 하지만 공수처는 어떤 책임 있는 조처도 하지 않고 그저 해프닝으로 넘어갔다. 무엇을 해야 하고, 하지 말아야 하는지 철학이 부재하다”고 지적했다.
갖가지 방법으로 피의자를 압박하는 수사 방식도 검찰의 구습을 따랐다. 검찰의 ‘고발사주 의혹’ 사건을 수사하는 과정에서 공수처는 손준성 전 대검찰청 수사정보정책관(현 대구고검 인권보호관)에 대한 체포영장(2021년 10월20일)과 구속영장(1차 10월23일, 2차 11월30일)을 연거푸 청구했다가 법원으로부터 기각당해 구설에 올랐다. 체포영장이 기각된 피의자를 다시 조사하지 않고 곧바로 구속영장을 청구하는 건 이례적인 일이다. 1차 구속영장이 기각됐을 때 공수처는 손 검사를 출석하게 하기 위해 영장을 청구했다는 취지의 입장문을 냈다가, 피의자 인신 구속을 수사 압박용 카드로 내밀었다고 비판받았다. 김웅 국민의힘 의원실 압수수색 영장을 위법하게 집행했다가 법원에서 발급받은 압수수색 영장이 취소되는 일까지 겹치면서, 공수처의 ‘고발사주 의혹’ 수사는 동력을 잃었다.
김진욱 처장은 국회 인사청문회에서 “인권을 존중하며 성찰적 권한 행사를 하는 기관이 되겠다”고 다짐한 바 있다. 그러나 출범 이후 1년 동안 공수처는 수사도, 인권보호도 제대로 하지 못했다는 비판에 직면했다.
③ 인력: ‘미니’ 공수처의 예견된 문제?
2022년 1월12일 기준으로 공수처에는 검사 23명, 수사관 36명(검찰 파견 수사관 포함), 행정직 19명 등 78명이 일한다. 정원(85명)보다 7명이 부족하다. 광주지검 순천지청과 비슷한 규모의 인력으로 대형 사건들을 동시에 처리하기는 어렵다. ‘공룡 조직’을 우려하는 야당을 설득하는 과정에서 공수처의 규모나 권한을 타협한 결과다.
거기다 인력의 전문성 부족 논란까지 더해졌다. 고위공직자를 상대로 부패 범죄를 수사해야 하는 공수처는 정확하고 치밀한 법 해석과 집행이 필요하다. 전·현직 검사와 검찰로부터 세 차례의 준항고(김웅 의원, 손준성 검사, 전 수원지검 수사팀)를 청구받았고 그중 한 건이 법원에서 인용된 상태다.
그러나 공수처 검사(23명) 중 검사 출신은 5명에 그친다. 검찰 수사 평균 경력이 2.2년이라고 분석한 언론 보도도 있다. 공수처 검사의 임기가 3년(세 차례 연임 가능)으로 짧고, 조직 규모로 볼 때 승진 기회가 적어 전문성 있는 인력을 확보하기 어렵기 때문이다.
김지미 변호사(민변 사법센터 검경개혁소위원회 위원장)는 “검찰의 수사권이 줄어들면서 남은 인력을 공수처로 재배치하거나 유인할 수 있는 방안을 마련해야 한다”고 말했다. 공수처에 파견받을 수 있는 검찰 수사관 수를 공수처 수사관 정원에서 제외하는 법안(소병철 더불어민주당 의원), 현재 40명 이내인 공수처 수사관 정원을 50명 이내로 확대하는 법안(이수진 민주당 의원) 등이 발의돼 있다.
그러나 현실적으로 당장 공수처 인력을 늘리기는 쉽지 않아 보인다. 공수처가 기존 7급 수사관의 직급을 5~6급으로 높이겠다고 정부에 예산 편성을 요청한 사실이 알려지자, 야당은 ‘수사 역량을 의심받는 공수처가 제 밥그릇 챙기기에 급급하다’고 비판했다.
④ 협력: 공수처 안팎에 놓인 과제
사정이 이렇다보니, 공수처가 ‘대안적인 수사기관’으로서 위상을 재정립하려면 검찰과의 갈등에 매몰되지 말고 경찰·검찰과의 수사 공조 체제를 하루빨리 구축해야 한다는 주문도 나온다. 한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 “공수처가 검찰개혁을 위한 기관이라는 게 틀린 말은 아니다. 검찰 비리도 수사 대상에 포함되지만, 그게 전부는 아니다. 공수처를 검찰개혁 수단으로만 바라봐선 안 된다. 검찰이 수사하지 않고 묻어버리는 권력형 범죄를 공수처가 수사해 법과 정의를 바로 세우는 게 핵심”이라고 말했다.
공수처 혼자 할 수 있는 일은 아니다. 수사기관 간에 권한과 업무를 배분하는 컨트롤타워가 필요하다. 검경이 ‘검사와 사법경찰관의 상호협력과 일반적 수사준칙에 관한 규정’을 두었듯 공수처와 검찰, 사법경찰, 군검찰의 상호협력을 규정하는 대통령령을 만들자는 제안이 나오는 이유다. 이국운 한동대 교수는 “각 수사기관의 내부 규칙을 모아 수사기관 권한을 조율하는 수사절차법을 만들어야 한다”고 제언했다.
공수처의 수사권과 기소권 불일치로 초래되는 문제에 대해서도 교통정리가 필요하다. 공수처는 기소권이 없는 조희연 교육감의 영장을 직접 법원에 청구해서 발부받고 집행했다가 비판받은 바 있다. 정웅석 서경대 교수는 “기소권이 없는 상태에서 영장을 청구한 공수처를 본떠 경찰에 영장전담경찰을 만들겠다는 얘기까지 나온다. 논의가 필요하다”고 말했다.
⑤ 비전: 존재 가치를 증명해야 할 1기 공수처
공수처가 자리잡는 데는 김진욱 처장의 말처럼 “적어도 몇 년”이 걸릴 것이다. 헌법재판소(헌재)는 1988년 출범 뒤로도 수년간 좌충우돌을 겪었다. 그러나 대법원의 견제에도 헌재만의 권한과 위상을 확보해나갔다. 1989년 검사의 불기소 처분에 대한 헌법소원을 받아들여 검사의 고유권한인 공소권 행사에 제동을 거는 등 헌재가 주요한 결정을 잇따라 내놓으면서다.
법조 전문가들의 제언은 대부분 하나의 의견으로 모인다. 공수처 조직을 정상화해서 내실 있는 수사로 존재가치를 입증해나가야 한다는 것이다.
오병두 홍익대 법학과 교수(참여연대 사법감시센터 소장)는 “성과의 압력은 시간에 비례해 커질 것이고 공수처가 답을 내놔야 할 시점이 조만간 도래할 것이다. 기소권이 있는 사건을 중심으로 한건 한건 집중해서 처리해나가며 공수처의 역량을 보여줘야 한다”고 말했다.
고한솔 기자 sol@hani.co.kr
‘공수처 1년’에 도움말을 준 전문가 15명
김남근 변호사(민변 개혁입법특별위원회 위원장)
김지미 변호사(민변 사법센터 검경개혁소위원회 위원장)
김한규 변호사(전 서울변회 회장)
양홍석 변호사(법무법인 이공)
오병두 홍익대 법학과 교수(참여연대 사법감시센터 소장)
이국운 한동대 법학부 교수(법과사회이론학회 회장)
이윤제 명지대 법학과 교수(2017년 1기 법무·검찰 개혁위원회 위원)
이창현 한국외국어대 법학전문대학원 교수(공수처 수사심의위 위원)
정웅석 서경대 교수(한국형사소송법학회 회장)
한상희 건국대 법학전문대학원 교수(참여연대 정책자문위원장)
익명을 요구한 5명(전직 판사, 현직 검사, 교수, 법학 박사, 변호사)
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